城市地下管线革新需要“法”的力量

    《国务院办公厅关于加强城市地下管线建设管理的指导意见》14日公布。《意见》要求，2015年底前，完成城市地下管线普查，建立综合管理信息系统，编制完成地下管线综合规划。力争用5年时间，完成城市地下老旧管网改造，避免重大事故发生；用10年左右时间，建成较为完善的城市地下管线体系。（6月15日《新京报》）
　　这个《意见》应该是国家层面第一次全面、系统、详细指导城市地下管线建设管理的文件。去年，国务院印发的《关于加强城市基础设施建设的意见》也涉及地下管网内容，但不是专门针对地下管网的文件。而这次出台内容详细的《意见》，不仅是因为地下管线问题造成的大雨内涝、路面塌陷、气体泄漏爆炸等事件频发，为此付出了生命财产损失和城市秩序混乱的代价，也是因为国家要下决心纠正过去城市规划建设的失误。
　　地下管线被誉为“良心工程”。然而，在现实考验中“良心工程”问题百出，原因之一是城市建设存在很多问题。比如“重地上轻地下”，因为地上建设是直观的政绩所以备受重视，而地下管线建设由于“看不见”所以不被重视。再比如，由于规划短见，地下管线建设远远落后于城市发展速度。原因之二是体制机制问题。地下管线建设各自为政、条块分割、多头敷设、多头管理。当然，还有其他的原因。
　　以广州为例，目前城区每年新建、改建的各类管线总长近1000公里，涉及权属单位近30家。据九三学社广州市委介绍，由于地下管线管理机构及其职责不明确，缺乏协调管理机制、档案移交未完善、地下管线信息资源未共享等问题比较普遍。显然，很多城市都存在类似的体制机制问题。这次《意见》就是针对各种原因“对症下药”。
　　比如，针对城市建设“重地上轻地下”、“规划短见”等问题，《意见》提出“坚持先地下、后地上，先规划、后建设”。针对多头管理的体制机制问题，《意见》提出“组织编制地下管线综合规划”。尤其是，《意见》明确了目标任务：明年底前完成普查；用5年时间完成老旧管网改造；用10年时间建成完善的地下管线体系。《意见》还指出，对地下管线建设管理工作不力、造成重大事故的，要依法追究责任。
　　尽管《意见》相当系统和全面，但还是担心某些城市不能如期完成任务或者完成的任务中有“水分”、有瑕疵。因为普通老百姓只能通过事故发生率来判断地下管线建设成效，不能像地上工程那样直观地看到。不久前有媒体披露，“市长说，地下铺了管网，把几百亿埋在地下，老百姓也看不见，我怎么能干这个事儿呢！”要想让这样的市长愿意建设地下管线，显然需要多种鞭策手段。
　　笔者认为，要实现地下管线全面革新，关键或者基础在于国家立法。目前，尽管部分省市出台了专门的地下管线法规，但一方面出台这类法规的地方比较少，另一方面，已经出台的地方法规也参差不齐，权威性不够，落实打了折扣。因此，亟须国务院出台“城市地下管线建设管理条例”或者人大出台“地下管线法”，法律不仅要明确地下管线的规划、投资、监督等内容，也要理顺体制机制，明确法律责任。
　　既然地下管线如此重要，问题又如此之多，恐怕靠一个指导性的《意见》难以彻底解决问题，如果“升级”为法律或者重新制定一部完善的国家法律，或许效果就大不一样。反观国外，英国、德国、日本在地下管线管理方面有着较为完备的法制体系。比如，日本相关法律不下10部，包括《下水道法》等。这些做法值得我们参考。